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    3. 自然保护地管理告别“九龙治水”

      来源:光明日报   发布时间:2019-05-20 17:10:58 
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          青海省海西蒙古族藏族自治州境内玉珠峰脚下的一处湿地。新华社发


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          一群藏野驴在可可西里地区觅食。新华社发


          【生态建言】


          自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园……我国拥有不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种,各类自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分,是国家软实力和国家形象的重要载体,在维护国家生态安全中居于核心地位。


          2018年,国家林业和草原局组建成立,加挂国家公园管理局牌子,统一行使各类自然保护地管理职责,改变了多年来自然保护领域“九龙治水”多头管理的局面,在我国自然保护史上具有重要的里程碑意义。2019年1月23日,《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指?#23478;?#35265;》经中央全面深化改革委员会第六?#20301;?#35758;审议通过,创新自然保护地管理体制机制被提上日程。


          如何更加科学、高效地进行顶层设计,成为形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系的重要前提。


      自然保护地体系管理由多头走向统一


          长期以来,我国不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种,包括自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、水利风景区、草原风景区、饮用水源地保护区、生境保护点、海洋特别保护区、种?#39318;?#28304;保护区、自然保护小区、城市湿地公园等。


          在法律地位上,这些自然保护地?#27835;?#22235;个级别:第一级,由法律明确规定,法律效力最高。包括:自然保护区、海洋特别保护区、水产种?#39318;?#28304;保护区、饮用水源保护区四种;第二级,没有法律规定,但有行政法规规定,法律效力中等,只有风景名胜区一种;第三级,既没有法律也没有行政法规规定,只有国务院行政主管部门规章规定,法律效力?#31995;汀?#21253;括森林公园、湿地公园、地质公园三种;第四级,没有法律、行政法规和部门规章规定,只有国务院行政主管部门发布的规范性技术文件规定,法律效力最低,包括水利风景区、自然遗产、沙漠公园、草原风景区、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、生境保护点、自然保护小区、城市湿地公园等13种。


          由于长期分属不同部门管理,自然保护地普遍存在一地多牌、多头交叉管理、碎片化管理、管理目标冲突、保护区内违规开发等现象和问题。为此,党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2018年,《党和国家机构改革方案》发布,提出由国家林业与草原局统一管理各类自然保护地,加挂国家公园管理局牌子,我国自然保护地体系管理由此进入新的阶段。


      自然保护地体系框架基本确立


          当前,根据已出台的政策,我国自然保护地体系框架已基本确立。在概念界定上,自然保护地是?#23500;?#23450;用于保护生物多样性、典型自然生态系统和自然资源的陆域或海域,须具有很强的原始状态和自然性。人造工程景观、人文历史景观原则上不包括,人为改造面积超过20%的,比如水利风景区、农田、历史人文景观等不应纳入保护地。而建立自然保护地的目的,是为了维持自然生态系统的正常运作,为物种生存提供庇护所,具有保存物种和遗传多样性,保持特殊自然和文化特征,为人民提供高品质的公共生态产品,为社会经济发展提供生态安全屏障,提供科学研究、教育、旅游和娱乐机会,?#20013;?#21033;用自然资源等多重目的。


          在自然保护地分类上,参考国?#20351;?#20363;,我国按照保护管理的严格程度以及?#24066;?#30340;人类活动强度来划分类型,从保护最严格到?#20013;?#21033;用进?#20449;?#24207;。按管理属性分类,可?#27835;?#33258;然保护区、国家公园、物种与种?#39318;?#28304;保护区、自然景观保护区、生态功能保护区、自然资源可?#20013;?#21033;用保护区。按照管理命名分类,我国自然保护地?#27835;?#33258;然保护区、国家公园、森林公园、草原公园、湿地公园、海洋公园、地质公园。


          在管理级别上,我国自然保护地又?#27835;?#22269;家级、省级。其中,国家公园为国家级。国家级自然保护地由国务院审批,省级自然保护地由省级人民政府审批。自然保护地由国务院、省级、地市级和县级的人民政府分别管理。每个自然保护地原则上只设一块“户籍”牌子。在选划指标和打分标准上,目前已明确,自然保护地从生态保护红线区内选划,采用国家代表性、生态重要性和管理可行性三类指标打分,满?#27835;?00分,国家级不低于80分,省级不低于60分,低于60分不设立自然保护地,按生态保护红线区管理。以上制?#32676;?#26631;准的确立为创新自然保护地管理体制机?#39057;?#23450;了良好基础。


      创新自然保护地管理体制机制


          建立以国家公园为主体的自然保护地体系意味着,我国的自然保护地体系要从以自然保护区为主体,转变为以国家公园为主体。笔者认为,主体不是指保护地个数,而是指国家公园保护的面积、物?#36136;?#29983;态系统类型数、独特景观种类数等指标。国家公园的空间尺度应尽可能大,物种尽可能齐全,生态功能结构尽可能完整,保护最科学、最严格。它应是自然保护地的代表,也是最高标准。在国家公园之外,可设立其他类型、省市级的自然保护地作为补充,以便更广地覆盖有保护价值的区域。


          因此,笔者就我国创新自然保护地管理体制机制提出如下建议:


          在规划体系上可设四个层级:全国性的自然保护地发展规划、单个自然保护地的总体规划、专项实施方案和年度计划。在责?#20301;?#20998;上,国家公园、国家级的自然保护区和自然公园可定位为中央事权,集体土地国家逐步赎回,人员和机构垂直管理,经费由全部国家财政支持。省级的自然保护地,定位为自然保护地体系的重要组成部分,主要定位为省级的地方事权,地方财政投入为主。


          在管理机构职责上,每个自然保护地可设立独立的管理机构。管理职责包括:保护地范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传?#24179;?#31561;,负责协调与当地政府及周边社区关系,履行必要的资源环境综?#29616;?#27861;职责。自然保护地管理机构接受政府自然资源管理部门、生态环境部门监督。


          在法制体?#21040;?#35774;上,有关部门可起草制定《自然保护地法》和《国家公园法》,修订《自然保护区条例》,并分别制定各类公园的管理办法,同时辅以各种规范性文件。在行政执法机制上,每个自然保护地可成立综合性的执行?#28216;椋?#25215;担综?#29616;?#27861;职责。建立与林草局、资源部、环境部、公安等部门的执法合作机制,并接受中央环保督察和自然资源督察。


          在管理业务科技支撑上,有关部门可选择6~10家国内优?#39057;?#31185;研机构为主体依托单位,分别建立森林、草原、湿地、海洋、地质等领域的自然保护地业务支撑?#34892;模?#32452;织专家?#28216;?#25552;供长期、稳定的业务支撑,建设自然保护地管理与服务平台,研?#31185;?#33609;《全国自然保护地发展规划》及其建设方案和系列技术配套文件。


          (作者:?#24459;校?#31995;自然资源部第一海洋研究所研究员、中国海洋发展研究?#34892;?#30740;究?#20445;?/p>


            该文章来源互联网,如有侵权请联系?#22659;?/p>

            查看原文:https://gmrb.cloud.gmw.cn/gmrb/html/2019-05/18/content_34828.htm?from=timeline


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